КИРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 июля 2023 г. в„– 33а-3217/2023(2а-239/2023)

Судья Бармин Д.Ю.

Резолютивная часть апелляционного определения объявлена 20.07.2023.
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 24.07.2023.
Судебная коллегия по административным делам Кировского областного суда в составе:
председательствующего судьи Русских Л.В.,
судей Моисеева К.В., Мосеева А.В.,
при секретаре А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации города Кирова на решение Первомайского районного суда г. Кирова от 4 апреля 2023 года, которым признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты принятия распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером 43:40:000000:2222" с учетом изменений, внесенных распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр "О внесении изменений в распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр", в части утверждения документации по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером 43:40:000000:2222 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <адрес>.
Заслушав доклад судьи Кировского областного суда Мосеева А.В., судебная коллегия

установила:

И.о. прокурора города Кирова обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Город Киров" о признании недействительным распоряжения заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр с изменениями, внесенными распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр.
В обоснование требований указал, что в сентябре 2020 года по результатам аукциона между администрацией города Кирова и ЗАО <данные изъяты> заключены договор аренды земельного участка и договор комплексного освоения территории. В соответствии с условиями договора комплексного освоения территории на ЗАО "<данные изъяты> возложена обязанность подготовить проект планировки и проект межевания территории, а на администрацию города Кирова обеспечить рассмотрение и утверждение документации.
Распоряжением администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр утверждена документация по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером 43:40:000000:2222. Указанным распоряжением в том числе определено местоположение границ земельных участков, включенных в территорию, в соответствии с проектом планировки и проектом межевания согласно градостроительному регламенту территориальной зоны "Ж-5Р. Зона развития смешанной среднеэтажной жилой застройки".
В сентябре 2021 года в утвержденную документацию внесены изменения, касающиеся корректировки основных технико-экономических показателей по проекту планировки территории.
Вместе с тем решением Первомайского районного суда г. Кирова от 14.04.2022 признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты принятия постановление администрации г. Кирова от 04.10.2021 в„– 2211-п "Об утверждении материалов лесоустройства Городского лесничества муниципального образования "Город Киров".
Решением суда установлено, что на незаконно исключенных из квартала 9 лесопарка "Городской" выделах 12, 15, 16, 17 сформированы земельные участки с кадастровыми номерами <адрес>, которые на основании договора аренды земельных участков и комплексного освоения территории от 29.09.2020 переданы ЗАО "Холдинг-Проф".
При этом данные участки включены в документацию по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером 43:40:000000:2222, утвержденную оспариваемым распоряжением, что свидетельствует о возможности их использования в целях, противоречащих лесному законодательству и законодательству об особо охраняемых природных территориях.
Кроме того, прокурор полагал, что при утверждении документации нарушены требования Градостроительного кодекса Российской Федерации в части организации и проведения публичных слушаний.
С учетом уточнений исковых требований прокурор просил признать недействительным распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером 43:40:000000:2222" с учетом изменений, внесенных распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр "О внесении изменений в распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр", в той части, в которой предусматривает возможность использования территории, исключенной из квартала 9 лесопарка "Городской", выделы 12, 15, 16, 17, на которой в последующем были сформированы земельные участки с кадастровыми номерами:
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>
<адрес>для целей, противоречащих ст. ст. 6, 25, 122 Лесного кодекса РФ, Федеральному закону от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закону Кировской области от 07.10.2015 в„– 566-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Кировской области" и постановлению Правительства Кировской области от 27.08.2007 в„– 1047/361 "Об утверждении режима особой охраны зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка, Слободского".
Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.
Не согласившись с решением суда, представитель администрации города Кирова ФИО14 обратилась в Кировский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указала, что судом необоснованно признано незаконным распоряжение администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр с учетом изменений, внесенных распоряжением заместителя города Кирова от 21.09.2021. Земельный участок с кадастровым номером <адрес> поставлен на кадастровый учет 02.10.2010, была осуществлена его государственная регистрация права с определенным видом разрешенного использования "блокированная жилая застройка; малоэтажная многоквартирная застройка; среднеэтажная жилая застройка, коммунальное обслуживание, бытовое обслуживание, здравоохранение, дошкольное, начальное и среднее общее образование; культурное развитие; объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы); магазины; банковская и страховая деятельность; общественное питание; хранение автотранспорта; объекты дорожного сервиса; спорт; обеспечение внутреннего правопорядка". В целях реализации Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Киров" Кировской области, Правил землепользования и застройки города Кирова, договора комплексного освоения территории, заключенного с ЗАО "Холдинг-Проф" от 29.09.2020, подготовлена и утверждена оспариваемыми распоряжениями документация по планировке территории. Полагает, поскольку договор от 29.09.2020 заключен ранее внесенных изменений Федеральным законом в„– 494-ФЗ от 30.12.2020, проведение публичных слушаний необязательно.
Земельный участок с кадастровым номером <адрес>, находящийся в постоянном (бессрочном) пользовании МКУ "УДПИ г. Кирова", образован и поставлен на государственный кадастровый учет 14.08.2019. В силу приказа Рослесхоза от 13.05.2021 в„– 417 "О создании лесничества на землях населенных пунктов, на которых расположены леса города Кирова Кировской области, установлении его границ и об отнесении лесов, расположенных в границах лесничества, установлении его границ и об отнесении лесов, расположенных в границах лесничества, к защитным лесам" указанный земельный участок отнесен к городскому лесничеству с реестровым номером <адрес>1. В 2020 году органом кадастрового учета осуществлен государственный кадастровый учет границ особо охраняемой природной территории регионального значения "Зеленая зона городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского" в соответствии с постановлением Правительства Кировской области от 25.06.2020 в„– 333-П "Об утверждении границ особо охраняемой природной территории регионального значения "Зеленая зона городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского". В соответствии со сведениями ЕГРН территория в границах земельных участков, вновь образованных по проекту межевания документации по планировке территории, с кадастровыми номерами <адрес> не входит в границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Зеленая зона города Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского". Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 14.04.2022 по установлению границ лесопарков было принято позднее утвержденной документации по планировке территории.
Оспаривает вывод суда, что судебные акты по делу в„– 2а-825/2022 имеют преюдициальное значение к предмету рассматриваемого спора.
Полагает, что судом первой инстанции необоснованно не принят во внимание довод административного ответчика о том, что заявителем не представлено доказательств нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Оспаривает вывод суда, что оспариваемое распоряжение является нормативно-правовом актом.
Настаивает на пропуске заявителем срока исковой давности.
В возражениях прокурор города Кирова Бельтюков Е.С. просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представитель администрации города Кирова К. доводы жалобы поддержала, на ее удовлетворении настаивала.
Представители заинтересованных лиц министерства охраны окружающей среды Кировской области Ч., Правительства Кировской области Р., директор ЗАО "ХолдингПроф" Д. в суде апелляционной инстанции поддержали позицию административного ответчика.
Представитель административного истца прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кировской области Шибанова Н.Е. в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражала.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Руководствуясь положениями ст. ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие указанных лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.
Из материалов дела следует, что в 2005 году на землях муниципального образования "Город Киров" проведены лесоустроительные работы, в результате которых на базе земель, переданных Кировскому лесопаркхозу (функции которого в настоящее время осуществляет МКУ "Управление дорожной и парковой инфраструктуры г. Киров"), в постоянное бессрочное пользование решением Кировского облисполкома от 30.05.1991 в„– 238, образованы лесопарки "Городской" и "Порошинский". Площадь лесопарков по лесоустроительным материалам, разработанным ФГУП "Воронежлеспроект", составила 2000 га, из них лесопарка "Городской" - 907 га, в который входил в т.ч. квартал 9 площадью 48 га.
Согласно таксационному описанию лесов, расположенных на территории лесопарка "Городской", составленному в 2006 году на основании лесоустроительных материалов 2005 года, в квартале 9 лесопарка "Городской", в т.ч. в выделах 12, 15, 16, 17, имеются лесные насаждения. Из ведомости поквартальных итогов распределения общих запасов древесины общий запас лесных насаждений в 9 квартале лесопарка "Городской" составил 2151 куб. м.
В 2018 году по заказу администрации г. Кирова проведено лесоустройство, в результате которого изменены границы квартала 9 лесопарка "Городской". В частности, из квартала 9 исключены выделы 17 - площадью 0,6 га, 15 - площадью 0,6 га, часть выдела 16 - ориентировочной площадью 2 га, часть выдела 12 - ориентировочной площадью 2 га, всего площадью 5,2 га.
На исключенных из квартала 9 лесопарка "Городской" выделах 12, 15, 16, 17 сформированы земельные участки с кадастровыми номерами <адрес>, которые на основании договора аренды земельных участков и комплексного освоения территории от 29.09.2020 переданы ЗАО "<данные изъяты>.
Результаты лесоустройства утверждены постановлением администрации г. Кирова от 04.10.2021 в„– 2211-п "Об утверждении материалов лесоустройства Городского лесничества муниципального образования "Город Киров".
Указанные обстоятельства установлены вступившим в законную силу решением Первомайского районного суда г. Кирова от 14.04.2022 по делу в„– 2а-825/2022, в связи с чем в силу ч. 2 ст. 64 КАС РФ не подлежат доказыванию вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом настоящего дела.
Данным судебным актом постановление администрации г. Кирова от 04.10.2021 в„– 2211-п "Об утверждении материалов лесоустройства Городского лесничества муниципального образования "Город Киров" признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты принятия.
В сентябре 2020 года администрацией г. Кирова проведен аукцион на право заключения договора аренды земельного участка в„– 43:40:000000:2222 для комплексного освоения территории, в рамках которого предусматривалось в том числе иное строительство.
Между администрацией г. Кирова и ЗАО <данные изъяты> 29.09.2020 заключены договор аренды земельного участка в„– 01-175 и договор комплексного освоения территории в„– 01-174.
В рамках заключенного договора комплексного освоения территории ЗАО "Холдинг-Проф" взяло на себя обязательства подготовить проект планировки территории и проект межевания территории, осуществить образование участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, обеспечить проведение необходимых кадастровых работ и государственного кадастрового учета образованных участков в границах участка (п. п. 4.4.4, 4.4.6 договора комплексного освоения территории от 29.09.2020 в„– 01-174).
В свою очередь администрация г. Кирова обязалась обеспечить рассмотрение и утверждение проекта планировки территории и проекта межевания территории (п. 3.2.2 договора комплексного освоения территории от 29.09.2020 в„– 01-174).
Распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр утверждена документация по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером <адрес>. Документ опубликован в издании "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", в„– 53 (1492), 02.07.2021.
Пунктом 2 указанного распоряжения определено местоположение границ образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки и проектом межевания территории согласно градостроительному регламенту территориальной зоны "Ж-5Р. Зона развития смешанной среднеэтажной жилой застройки", установленной Правилами землепользования и застройки города Кирова, утвержденными решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 в„– 28/10.
Распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр в распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр внесены изменения в части, касающейся изменения основных технико-экономических показателей по проекту планировки. Документ опубликован в печатном издании "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", в„– 83 (1522), 24.09.2021.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно статье 7 названного Федерального закона по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 7 Земельного кодекса РФ все земли в Российской Федерации исходя из своего целевого назначения подразделяются на соответствующие категории, среди которых, в частности, выделяются земли населенных пунктов и земли лесного фонда (подпункты 2 и 5 пункта 1).
К землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством, при этом порядок использования и охраны земель лесного фонда устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством (статья 101 Земельного кодекса РФ).
В свою очередь, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1, 2 статьи 83 Земельного кодекса РФ).
Часть 1 статьи 122 Лесного кодекса РФ устанавливает, что на землях населенных пунктов могут располагаться леса, в том числе городские леса и другие защитные леса.
Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных на землях населенных пунктов, осуществляются в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 2, 3 статьи 122 Лесного кодекса РФ).
Городские леса в силу пункта 5 части 2 статьи 111 Лесного кодекса РФ относятся к защитным лесам. В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 6 статьи 111 Лесного кодекса РФ).
Федеральным законом от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" определены особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула).
Данные положения реализованы в Законе Кировской области от 07.10.2015 в„– 566-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Кировской области", в ст. 4 которого императивно закреплено, что решение об изменении границ, площади, режима, функционального зонирования, категории особо охраняемой природной территории регионального значения принимается Правительством Кировской области по представлению органа исполнительной власти Кировской области в сфере охраны окружающей среди и природопользования.
Постановлением Правительства Кировской области от 20.06.2007 в„– 98/258 "Об объявлении зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского особо охраняемой природной территорией регионального значения" зеленая зона городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского в границах, утвержденных решением малого Совета Кировского областного Совета народных депутатов от 19.05.1992 в„– 79 "Об утверждении границ зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского", объявлена особо охраняемой природной территорией регионального значения.
Постановлением Правительства Кировской области от 27.08.2007 в„– 104/361 (в ред. от 27.09.2010 в„– 70/482) "Об утверждении режима особой охраны зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского" определен перечень лесных кварталов, участковых лесничеств, лесничеств и лесопарков, входящих в состав особо охраняемой природной территории регионального значения "Зеленая зона городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского", в который среди прочих включены кварталы, занятые лесопарком "Городской", в том числе спорный - 9. (Перечень исключен на основании постановления Правительства Кировской области от 25.02.2022 в„– 79-П.)
В разделе 3 постановления Правительства Кировской области от 27.08.2007 в„– 104/361 "Об утверждении режима особой охраны зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского" закреплено, что на территории зеленой зоны постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания особо охраняемой природной территории или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
В лесах зеленой зоны запрещается в т.ч. размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов, автомобильных дорог общего пользования.
Все виды хозяйственной деятельности, разрешенной в пределах границ зеленой зоны, в установленном порядке подлежат согласованию со специально уполномоченным органом исполнительной власти области в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Удовлетворяя административные исковые требования прокурора, суд первой инстанции установил, что земельные участки с кадастровыми номерами 43:<адрес> <адрес> включены в документацию по планировке и межеванию территории в границах земельного участка с кадастровым номером <адрес>, утвержденную распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр. Кадастровые номера земельных участков соответствуют условным номерам <адрес>, которые указаны в оспариваемом распоряжении. Между тем вступившим в законную силу решением Первомайского районного суда г. Кирова от 14.04.2022 по делу в„– 2а-825/2022 установлено, что путем принятия постановления от 04.10.2021 в„– 2211-п "Об утверждении материалов лесоустройства Городского лесничества муниципального образования "Город Киров" администрацией города Кирова из квартала 9 исключены выделы 17, 15, часть выделов 16, 12, то есть изменены границы земель, на которых расположены леса в лесопарковых и зеленых зонах.
При этом суд пришел к правильному выводу, что включение 12 земельных участков в документацию по планировке и межеванию территории, ранее незаконно исключенных из состава лесопарковых и зеленых зон, может привести к их использованию в целях, противоречащих ст. ст. 6, 25, 122 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закону Кировской области от 07.10.2015 в„– 566-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Кировской области" и постановлению Правительства Кировской области от 27.08.2007 в„– 104/361 "Об утверждении режима особой охраны зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского".
Кроме того, судом первой инстанции было указано о нарушении процедуры принятия нормативно-правового акта без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний вопреки требованиям ст. 45, 46 ГрК РФ, принятии нормативно-правового акта ненадлежащим должностным лицом и в неустановленной законом форме.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.
Вопреки доводам апелляционной жалобы оспариваемое распоряжение с внесенными в него изменениями является нормативно-правовым актом.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. в„– 17-П и от 31 марта 2015 г. в„– 6-П).
В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).
Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ, утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 5 ГрК РФ).
Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).
Проект планировки и межевания территории подлежит обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).
Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).
Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ).
Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.
Из названных норм также следует вывод, что проект планировки и межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.
Так, основная часть проекта планировки территории включает в себя: в том числе положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры. Для зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения в такое положение включаются сведения о плотности и параметрах застройки территории, необходимые для размещения указанных объектов, а также в целях согласования проекта планировки территории в соответствии с частью 12.7 статьи 45 настоящего Кодекса информация о планируемых мероприятиях по обеспечению сохранения применительно к территориальным зонам, в которых планируется размещение указанных объектов, фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности таких объектов для населения (ч. 3 ст. 42 ГрК).
Проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).
О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки и межевания территории подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).
При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).
Таким образом, проект планировки и межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта. (Изложенное согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, высказанной в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 в„– 87-КА19-1.)
Оспариваемым распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером <адрес>" с учетом изменений, внесенных распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр "О внесении изменений в распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр", утвержден проект планировки и межевания территории, который адресован неопределенному кругу лиц, рассчитан на многократное применение, утверждает конкретизирующие нормативные предписания (утверждает документацию по планировке территории, утверждает местоположение границ образуемых земельных участков, а также присваивает земельным участкам адреса), содержит общие правила и является официальным предписанием, обязательным для исполнения, то есть является нормативным правовым актом.
Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 14.04.2022, вступившее в законную силу, вопреки доводам апелляционной жалобы имеет преюдициальное значение для разрешения настоящего спора.
Так, согласно положениям ч. 2 ст. 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Как следует из содержания п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 в„– 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", в соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
В соответствии с п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).
В настоящем деле участвуют те же лица, а факт включения 12 земельных участков, на которых расположены леса, в документацию по планировке и межеванию территории установлен вступившим в законную силу решением суда, в связи с чем в силу положений ч. 2 ст. 64 КАС РФ данный факт не подлежит доказыванию вновь и не подлежит оспариванию при рассмотрении настоящего дела.
Указанным решением суда было признано противоречащим федеральному законодательству постановление администрации г. Кирова от 04.10.2021 в„– 2211-п "Об утверждении материалов лесоустройства Городского лесничества муниципального образования "Город Киров" как принятое с превышением полномочий. Обстоятельствами, послужившими для вывода об этом, стало утверждение администрацией города материалов лесоустройства, которые изменили границы особо охраняемой природной территории, а также изменили режим особо охраняемой природной территории путем исключения спорных земельных участков из состава лесопарка "Городской".
Поскольку распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр, с последующими изменениями, внесенными распоряжением от 21.09.2021 в„– 4287-зр, фактически спорные земельные участки были включены в документацию по планировке территории с последующей возможностью их использования в целях, противоречащих лесному законодательству и законодательству об особо охраняемых природных территориях, суд первой инстанции верно признал данные нормативно-правовые акты противоречащими законодательству, имеющему большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о формировании земельного участка с кадастровым номером <адрес> (в состав которого были включены спорные участки) на законных основаниях и постановка его на кадастровый 02.10.2010, а также невключение спорных земельных участков в состав земельного участка с кадастровым номером 43:40:002213:423, отнесенного к городскому лесничеству, не имеют правового значения для разрешения настоящего спора.
Доводы административного ответчика, что при издании оспариваемого распоряжения не была соблюдена внутренняя процедура, применяемая в администрации г. Кирова при издании нормативно-правового акта, не могут повлиять на правильность сделанных судом выводов о нормативно-правовом характере оспариваемого распоряжения.
Согласно положениям ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (ч. 6). Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7).
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 11 Устава муниципального образования "Город Киров" правовые акты принимаются администрацией города в форме постановления и распоряжения.
Часть 4 статьи 30 Устава муниципального образования "Город Киров" устанавливает, что глава администрации города в пределах своих полномочий, установленных действующим законодательством, настоящим Уставом, решениями городской Думы, издает постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования федеральными законами и законами Кировской области.
Делегирование полномочий по принятию нормативных правовых актов заместителям главы администрации г. Кирова, тем самым предоставление им возможности участвовать в правотворчестве и влиять на содержание издаваемых актов, федеральным законодательством, а также Уставом г. Кирова, приказом о распределении обязанностей между главой администрации города Кирова и его заместителями от 18 февраля 2020 в„– 44 (действовавшим на момент возникновения спорных правоотношений) не предусматривается.
При таких обстоятельствах выводы суда о том, что издание оспариваемого нормативно-правового акта возможно было лишь в форме постановления и главой администрации г. Кирова, являются верными.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативно-правового акта.
Так, согласно положениям ч. 5 ст. 46 КрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.
Настоящий случай под исключения, указанные в ч. 5.1 ст. 46 ГрК РФ, при которых не проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, не подпадает.
Действительно до вступления в законную силу Федерального закона от 30.12.2020 в„– 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводились в случае, если проект планировки территории и проект межевания территории подготовлены в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.
Вместе с тем данные положения закона утратили силу с 30.12.2020 и не действовали на момент издания оспариваемого нормативно-правового акта. В то же время нормативно-правовой акт должен соответствовать нормативно-правовом актам, имеющим большую юридическую силу, на момент его издания, что следует из положений ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Статья 18 Федерального закона от 30.12.2020 в„– 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" не содержит исключений, которые бы позволяли не проводить обязательные общественные обсуждения или публичные слушания при издании распоряжения об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории по продолжающим свое действие договорам о развитии застроенных территорий, о комплексном освоении территории, о комплексном развитии территории, об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья (часть 6 указанной статьи).
Вопреки доводам апелляционной жалобы срок обращения в суд с исковым заявлением прокурором не пропущен, поскольку согласно положениям ч. 6 ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. Оспариваемое распоряжение с внесенными в него изменениями на день вынесения решения суда первой инстанции свою силу не утратило.
Изданием оспариваемых нормативно-правовых актов нарушаются права Российской Федерации и неопределенного круга лиц, поскольку право на благоприятную окружающую среду является неотъемлемым конституционным правом граждан, а воспроизводство и охрана лесов - обязанностью государства, подлежащими судебной защите, о чем верно указано в решении суда первой инстанции. Доводы апелляционной жалобы об обратном не основаны на фактических обстоятельствах дела.
Вместе с тем решение суда подлежит изменению в связи с неправильным применением норм материального (неприменение закона, подлежащего применению) и норм процессуального права (п. 4 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 310 КАС РФ).
Согласно положениям ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Как следует из содержания ч. 8 ст. 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Придя к выводу, что нормативно-правовой акт не соответствует форме, принят ненадлежащим должностным лицом и с нарушением процедуры его принятия, тем не менее суд первой инстанции признал недействительным только в части, противоречащей законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку суд при оспаривании нормативно-правового акта не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, судебная коллегия полагает необходимым решение суда изменить, признав распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером <адрес>" с учетом изменений, внесенных распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр "О внесении изменений в распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр", не соответствующим нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и недействующим с даты его принятия.
Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.
Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 4 апреля 2023 года изменить, изложив абзац 2 резолютивной части решения в следующей редакции:
"Признать распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером <адрес>" с учетом изменений, внесенных распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 21.09.2021 в„– 4287-зр "О внесении изменений в распоряжение заместителя главы администрации города Кирова от 29.06.2021 в„– 2982-зр", недействующим с даты принятия.".
В остальной части решение суда оставить без изменения.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Шестой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------