КИРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 августа 2023 г. в„– 33а-4590/2023 (2а-2115/2023)

Судья Комарова Л.В.

Судебная коллегия по административным делам Кировского областного суда в составе:
председательствующего судьи Стексова В.И.,
судей Елсукова А.Л., Сметаниной О.Н.,
с участием прокурора Русановой О.А.,
при секретаре Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации города Кирова на решение Первомайского районного суда г. Кирова от 7 июня 2023 года, которым постановлено:
признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты принятия пункт 2 постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году".
Резолютивная часть решения после вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров".
Взыскать с администрации г. Кирова за счет средств казны муниципального образования "Город Киров" в пользу ПАО "Т Плюс" расходы на оплату государственной пошлины в размере 4000 руб.
Заслушав доклад судьи Кировского областного суда Елсукова А.Л., судебная коллегия

установила:

ПАО "Т Плюс" обратилось в суд с административным иском к администрации г. Кирова об оспаривании постановления. В обоснование заявленных требований указало, что в период с 21.12.2020 по 30.08.2021 срок отключения систем горячего водоснабжения в период ежегодных профилактических ремонтов определялся пунктом 2 постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году". Данное постановление опубликовано в издании "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", в„– 119 (1426), 27.11.2020. В указанном пункте постановления предусматривалось, что срок отключения систем горячего водоснабжения в период профилактических ремонтов не должен превышать 14 суток. Однако у администрации г. Кирова отсутствовали полномочия по установлению предельно допустимого срока отключения систем горячего водоснабжения при использовании закрытой системы горячего водоснабжения. В результате действия нормы права, принятой администрацией г. Кирова с превышением полномочий, в период с 01.06.2021 по 31.12.2021 в отношении ПАО "Т Плюс" возбуждено и рассмотрено более 250 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.23 КоАП РФ. Совокупный размер административных штрафов, назначенных ПАО "Т Плюс" по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, составил более 2,5 млн. руб., что нарушало права хозяйствующего субъекта, т.к. влекло необоснованные расходы. Нарушение законодательства и прав Общества является основанием для признания нормативного правового акта недействующим в части. С учетом уточненных требований просило признать недействующим пункт 2 постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году" со дня его принятия.
Судом постановлено вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе представитель администрации города Кирова по доверенности Б. выражает несогласие с решением суда, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В обоснование жалобы указала, что оспариваемое постановление не обладает признаками нормативности и не является нормативно-правовым актом. Также отметила, что продолжительность перерыва в горячем водоснабжении в связи с производством ежегодных ремонтных и профилактических работ в централизованных сетях инженерно-технического обеспечения горячего водоснабжения определялась до 1 марта 2021 г. в СанПиН 2.1.4.2496-09. Вместе с тем в примечании к приложению 1 к Правилам предоставления коммунальных услуг, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 в„– 354, указано, что приведенные в нем СанПиНы (в том числе СанПиН 2.1.4.2496-09) применяются до момента вступления в силу иных норм и требований законодательства РФ о техническом регулировании, регламентирующих те же вопросы. Таким образом, до вступления в силу новых соответствующих норм и требований РФ о техническом регулировании подлежит применению СанПиН 2.1.4.2496-09. Сославшись на Организационно-методические рекомендации по подготовке к проведению отопительного периода, утвержденные приказом Госстроя России от 06.09.2000 в„– 203, указала, что обязанность по установлению конкретного срока продолжительности ремонта и соответствующих ему периодов отключения систем горячего водоснабжения относится к полномочиям органов местного самоуправления.
В возражениях на апелляционную жалобу, а также в суде апелляционной инстанции представитель ПАО "Т Плюс" по доверенности И. указал на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
В суде апелляционной инстанции представитель администрации города Кирова Б. апелляционную жалобу поддержала, на ее удовлетворении настаивала.
Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, выслушав участников процесса, заключение прокурора Русановой О.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия приходит к следующему.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, пунктом 2 постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году" ресурсоснабжающим, транспортирующим и обслуживающим объекты теплового хозяйства организациям в период ежегодных профилактических ремонтов предписано производить отключение систем горячего водоснабжения на срок не более 14 суток.
Первая публикация постановления имела место в официальном печатном издании - газета "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", в„– 119 (1426), 27.11.2020. Изменения, внесенные постановлением администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п, опубликованы в официальном печатном издании - газета "Наш Город. Газета муниципального образования "Город Киров", в„– 129 (1436), 25.12.2020.
Требования к публикации нормативного правового акта соблюдены. Нормативный правовой акт принят уполномоченным должностным лицом.
Пункт 2 постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году" утратил силу 30.08.2021.
Полагая, что пункт 2 постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году" являлся незаконным, принят административным органом с превышением полномочий, нарушал права административного истца, т.к. явился основанием для привлечения к административной ответственности, ПАО "Т Плюс" обратилось в суд.
Удовлетворяя требования ПАО "Т Плюс", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 2 обжалуемого постановления принят органом местного самоуправления с превышением своих полномочий.
Судебная коллегия соглашается с такими выводами районного суда, поскольку они основаны на установленных судом в ходе рассмотрения дела фактических обстоятельствах и соответствуют положениям действующего законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данных в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац второй).
Таким образом, для установления нормативного характера правового акта имеет значение его содержание.
Суд первой инстанций, проанализировав содержание оспариваемого постановления администрации г. Кирова от 23.11.2020 в„– 2574-п (в редакции постановления администрации г. Кирова от 21.12.2020 в„– 3062-п) "Об утверждении сводного плана вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей в муниципальном образовании "Город Киров" в 2021 году", пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения этого акта содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц (потребителей, круг которых определить не возможно), рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений между ресурсоснабжающими, транспортирующими и обслуживающими объекты теплового хозяйства организациями с одной стороны и потребителями этих услуг с другой.
Отклоняя доводы административного ответчика об отсутствии нормативности оспариваемого акта, судебная коллегия обращает внимание на то, что, как следует из его вводной части, при принятии акта администрация города Кирова руководствовалась статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентирующей принятие муниципальных правовых актов. При этом, в силу положений статьи 43 указанного Закона, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации входят в систему муниципальных правовых актов.
Учитывая применительно к рассматриваемому административному делу приведенные выше требования процессуального закона и правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, оспариваемое постановления администрации г. Кирова является нормативным правовым актом и проверка законности его принятия должна осуществляться в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Из пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Как следует из части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 в„– 190-ФЗ "О теплоснабжении", к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (п. 1), а в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации (п. 5).
Статьей 21 этого же Федерального закона предусмотрен порядок вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации в целях недопущения ущемления прав и законных интересов потребителей тепловой энергии, собственники или иные законные владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей обязаны осуществлять согласование с органами местного самоуправления и в случаях, установленных настоящей статьей, с потребителями вывода указанных объектов в ремонт и из эксплуатации.
При этом непосредственно порядок вывода в ремонт или из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей устанавливается Правительством РФ в соответствии с положениями настоящей статьи и с другими федеральными законами и должен, в частности, включать в себя порядок и сроки принятия органами местного самоуправления предусмотренных настоящей статьей решений о согласовании или несогласовании вывода указанных объектов в ремонт или из эксплуатации (ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 27.07.2010 в„– 190-ФЗ).
Согласно подп. "б" п. 2 Правил вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2012 в„– 889 (утратили силу с 17.07.2023), вывод в ремонт - временная остановка работы оборудования источников тепловой энергии и тепловых сетей, которая осуществляется в целях проведения комплекса технических мероприятий, направленных на поддержание или восстановление исправного состояния указанных объектов либо на изменение технико-экономических показателей состояния этих объектов, и во время которой допускается ограничение или прекращение теплоснабжения потребителей тепловой энергии.
Вывод в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей осуществляется по согласованию с органом местного самоуправления поселения или городского округа, на территории которого осуществляется теплоснабжение с использованием указанных объектов (пункт 3 Правил).
Конкретные сроки вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, в том числе водопроводных и тепловых сетей, в ремонт определяются соответственно требованиями раздела IV Правил горячего водоснабжения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 в„– 642, и Правилами вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей, утвержденными постановлением Правительства РФ от 06.09.2012 в„– 889, действовавшими в период принятия оспариваемого акта.
При этом полномочия по установлению предельных сроков отключения систем горячего водоснабжения указанными нормативными правовыми актами органам местного самоуправления не предоставлены.
В соответствии с абз. 2 п. 5.1.5 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 в„– 170, ремонт тепловых сетей, тепловых пунктов и систем теплопотребления следует производить одновременно в летнее время. Рекомендуемый срок ремонта, связанный с прекращением горячего водоснабжения, - 14 дней. В каждом конкретном случае продолжительность ремонта устанавливается органами местного самоуправления.
Таким образом, в силу вышеприведенного правового регулирования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что администрация г. Кирова, обладая полномочиями лишь по согласованию срока вывода в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей, вышла за пределы своих полномочий и императивно установила пресекательный срок отключения систем горячего водоснабжения, в связи с чем принятый административным ответчиком муниципальный правовой акт в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам Российской Федерации и обоснованно был признан в данной части недействующим с даты принятия.
До 01.03.2021 действовали СанПиН 2.1.4.2496-09, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 07.04.2009 в„– 20, в п. 3.1.11 которых было определено, что в период ежегодных профилактических ремонтов отключение систем горячего водоснабжения не должно превышать 14 суток.
Вместе с тем ни указанное Постановление, ни Правила предоставления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 в„– 354, и Организационно-методические рекомендации по подготовке к проведению отопительного периода, утвержденные приказом Госстроя России от 06.09.2000 в„– 203, соответствующих полномочий по установлению срока отключения систем горячего водоснабжения органам местного самоуправления не предоставляют.
При этом, как следует из абз. 2 п. 5.1.5 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, продолжительность ремонта может устанавливаться органами местного самоуправления в каждом конкретном случае, а не в нормативном правовом акте.
Судебная коллегия полагает, что, разрешая заявленные требования, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований процессуального законодательства. Основания для отмены или изменения состоявшегося решения отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Первомайского районного суда г. Кирова от 7 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Шестой кассационный суд общей юрисдикции.
Мотивированное апелляционное определение составлено 4 сентября 2023 года.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------